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从纠纷到和解:中美补贴争端焦点解析

来源:国际商报 | 发布日期:2007-12-24

      ●中国相关外资税收优惠政策不构成WTO禁止性补贴

  ●与WTO不符的相关所得税减免条款最迟于2009年废止

  ●应对反补贴调查不可掉以轻心

    中美WTO补贴争端于11月29日在日内瓦以双方达成谅解备忘录而获解决。由于当事双方均未公开有关文本,境外及国内媒体只能根据不完整的信息进行了第一时间的报道,其中多有猜测和不一致的说法。记者也一度深陷迷雾之中,直到在今年12月1开始实施的《外商投资产业引导目录(2007年修订)》中找到答案。

  “国家对于从事《目录》中鼓励类领域的外商投资项目将继续给予其一定的税收优惠政策,其进口设备可享受免征进口关税和进口环节增值税的优惠政策,采购国产设备可享受增值税退税优惠政策。”这是国家发改委有关负责人12月13日就新修订的《目录》回答媒体提问时说的一段话。

  这段话十分重要,是理解中美补贴争端最终达成谅解的关键要素之一。

  本案的要点是:美国于今年2月就中国的贸易补贴措施在WTO向我提起磋商请求,随后又有墨西哥、日本、澳大利亚等成员作为第三方加入。其指控主要针对两点:一是出口补贴,即中国政府按外资企业的出口实绩给予的所得税减免;二是进口替代补贴,即中国境内外资企业购买国产设备时可享受比进口设备更多的税收优惠待遇。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》(SCM),这两项补贴都属于禁止性补贴。主要条款是SCM第三部分3.1(a)(b)两项,是此次美方及墨西哥提起磋商引用的主要依据之一。

  中美双方在日内瓦达成谅解之后,中国商务部发布公告,对此做了简要说明:在美方及第三方指控的中国贸易补贴措施中,一类是已经取消的;一类是将随着明年1月1日新的企业所得税法实施自动废止的;还有一类是有关外资企业采购国产设备的税收优惠政策不构成WTO禁止的补贴。

  进口设备与国内采购同等待遇

  先说进口替代补贴。在这个问题上,媒体的报道比较混乱,法新社的报道说,中国对其境内的外资企业提供大量补贴,以鼓励其购买国产设备替代进口设备。

  据商务部某位熟悉WTO谈判的官员先容,如果美方对我境内外资企业购买国产设备享受优惠方面指控中国,那么它就一定是将其视为禁止性补贴提出来的。WTO/SCM的有关规定是:“视使用国产货物而非进口货物为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”(SCM第三部分3.1(b))。中国的相关法律和实践究竟是怎样的呢?

  据一直跟踪此案的复旦大学教授、上海WTO事务咨询中心信息部主任龚柏华先容,美方指控的依据之一是1999年国家税务总局颁发的《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》。在当年该《办法》正式发布之前的资讯稿中,明确说明:只要是符合国家鼓励类、限制乙类的外资项目,企业在进口自用设备时可免征进口关税和进口环节增值税,采购国产设备则可按有关规定抵免企业所得税。可令人不解的是,当《办法》开始实施时,正式文本中第一条就是“为鼓励外商投资企业使用国产设备……”记者采访过程中,多位专家都说这种表述现在看来“很成问题”,尽管大家实际上并无歧视进口货物的“故意”和做法,但这种对国产设备的强调,按照今天美国的指控,至少具有歧视进口货物的嫌疑。

  同样的问题还出现在1997年《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》中。该项《通知》规定:凡在我国境内设立的外资企业,在投资总额内购买的国产设备用于国家鼓励类、限制乙类的投资项目,其购买国产设备投资的40%可从购置设备当年比前一年新增企业所得税中抵免。”但记者核实,这一文件落实中,1997年12月31日,海关总署下发紧急通知,要求各地海关自1998年1月1日起,对国家产业政策鼓励发展的内外资项目进口设备,免征

关税和进口环节增值税。这说明中国根本没有以禁止进口设备为前提鼓励外资企业购买国产设备。

  “在外资领域,实际上大家是先给了进口设备优惠待遇,之后才为国产设备‘扯平’了待遇。”先后代理过多家合资企业应诉美国反倾销和反补贴调查的江鹏律师这样对记者说。他先容,这种情况在当时中国很普遍:“国产设备便宜,只要能满足要求,企业就不一定非要买进口的,除非是国内不能生产或性能不能满足要求。于是就出现了问题:既然进口设备可享受免征进口关税和进口环节增值税,那么购买国产设备也应该返还增值税或者抵免所得税。”江鹏认为这是中美双方在这一问题上达成谅解的重要背景因素一。

  这样看来,中美双方在此问题上的分歧,根据迄今为止的公开信息判断,很有可能是二者享受的优惠待遇幅度存在差别。龚柏华说,据他了解的最新情况,此次中美WTO补贴争端达成谅解的一项重要内容是,一方面美国对上述《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》等规定中有关增值税退税的规定是否与WTO规则一致表示担忧,另一方面,中国也申明有关规定并没有在法律上或事实上违背WTO规则。中国同时保证,今后进口设备在法律和适用条件上所享受的待遇不会低于国产设备的待遇。

  因此记者认为,之前提到的《目录》在中美WTO补贴争端结束第三天就正式实施只是时间上的巧合,因为中国有关政策的连续性并没有违背WTO原则。

  中国不再以税收优惠吸引外资

  此次美方指控中国的出口补贴,主要是指那些投资于国家鼓励类产业的外资企业享受的优惠税率,如“三免两减”以及出口达一定比例所得税减半征收等。这些优惠措施的受益范围也包括了国家级经济特区和出口加工区。

  美方提供的主要证据是中国1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》第3条和1991年《外商投资企业和外国企业所得税实施细则》中的一系列条款。记者对此做了逐项核对,其内容都是按照“出口实绩”给予的优惠税收待遇。根据WTO/SCM的有关规定:“法律上或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”(SCM第三部分3.1(a)),龚柏华认为,大家的有关表述确实符合了WTO禁止性补贴的特征。

  但是,这并不表明中国没有履行WTO成员的义务。关键的问题在于:第一,这些法规是中国入世之前制定的,此次美方指控的某些补贴措施,中国在《加入议定书》中做了通报并承诺逐步取消。第二,明年1月1日新的企业所得税法即将实施,内外资企业的差别税收待遇将成为历史。但是,考虑到法律的连续性,新税法57条特别说明了此前享受低税率优惠的外资企业,可以有5年的过渡期。然而,新税法57条也被美方作为证据提出。

  龚柏华告诉记者,中国在这次谅解备忘录中表明的立场是,依照中国行政规章修订计划,1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》中的相关条款最晚于2009年1月1日被废止。并且承诺有关税收优惠政策将不会恢复实行。

  WTO争端解决机制专家组成员、原商务部条法司司长张玉卿是中国入世前后有关政策法规制定和清理的见证人。他说此次中美补贴争端涉及到的某些国内政策和法律问题,是特定历史的产物。中国入世之前很长时期内,国内的外资环境很差,可以说什么都没有,“基础设施极端落后,法制不健全,市场不开放,资金不能自由流动,大家只能和大多数发展中国家一样以税收优惠来吸引外资。但是随着中国经济的发展,投资环境逐步改善,税收优惠政策不仅不再是吸引外资的惟一手段,而且这些政策在实施过程中还出现了问题,如外资的超国民待遇问题,假外资问题,等等,加之中国已经在进行入世谈判,所以大家很早就开始了相关政策和法规的修订和清理。”

  张玉卿对记者说,应该从两个方面来理解中美WTO补贴争端。一是中国入世时虽然就外资优惠政策向WTO做过通报,但在当时谁也没有料到中国的贸易地位崛起得这么快,对世界经济的影响这么大,与主要贸易伙伴的纠纷这么多。所以在别的成员通行的政策和做法如经济特区,在今日中国就成了大问题。二是中国的投资环境早已今非昔比,大家现在着力打造的是基础设施便利、法制环境、服务业的开放、常识产权保护,等等。在全球化的今天,这些软性措施要比单纯税收优惠更能有效地吸引外资。

  对今后反补贴调查影响

  中美WTO补贴争端的和解,将对今后美国及其他国家针对中国的反补贴调查有何影响?

  境外报道大都提到了美方谈判代表施瓦布的一段话:此次同中国磋商解决的是中国对外资企业的补贴问题,而这一领域对中国的出口贡献率达到了60%。由于这类补贴的存在,美国的中小企业的生存已经受到威胁。另据路透社报道,美国议会和其他保守势力还在给政府施压,要求将针对中国的反补贴范围扩大到人民币汇率。这样看来,中美WTO补贴争端的暂时平息,绝不意味着两国贸易间的深层问题得以解决。

  江鹏律师认为,如果中美双方在某些补贴问题上达成了谅解备忘录,那么今后美国及其他国家对我提起反补贴调查时,就应该将相关项目排除在外。但是,问题可能还是会来自外资企业进口设备和国内采购可享受的税收优惠政策方面。

  中国对进口设备和国内采购给予同等的税收优惠政策,虽然不构成WTO禁止性补贴,但是,由于该项政策针对的是生产设备,其受惠对象主要是外资生产型企业而非所有外资企业(实际情况可能还会复杂一些),美国及其他WTO成员就有可能认为其带有“专项性”,这是一个不能回避的问题。

  按照WTO/SCM的规定,“专项性”是禁止性补贴和可诉性补贴的共同特征,前者指的是出口补贴和进口替代补贴,后者指的是生产补贴和其他国内补贴。从另一个层面说,针对禁止性补贴,WTO成员均可要求出口成员取消,或通过上诉WTO要求其取消;而针对可诉性补贴,进口成员必须拿出证据,证明其国内相关产业因此蒙受了损害,才能提起反补贴调查。

  理论上讲,如果其他WTO成员认为,中国对外资企业的税收优惠政策属于可诉性补贴,并对其相关产业造成了损害,就有可能提起反补贴调查。但是,根据记者的采访,在WTO/SCM定义的“专项性”及可诉性补贴问题上,历来存在着很大的争议。江鹏律师认为,就他曾经代理和研究过的案例来看,中国对外资生产型企业提供的税收优惠政策并不一定构成“专项性”及可

诉性补贴的特征,因为第一,“生产型企业”是一个非常宽泛的概念;第二,其他性质的外资企业,如外资服务或金融企业也没有采购设备的需求。而在WTO补贴与反补贴实践中,“专项性”也带有很大的模糊性。在美国针对泰国的一起反补贴调查中,泰国的某项补贴措施仅存在于“有限的”行业,然而实际情况是,这“有限的”行业中的企业数量非常大,在其工业整体中占了相当的比重,美方遂放弃了先前认定的“专项性”。

  但是,江鹏律师认为,大家却不可对此掉以轻心。在此问题上,美国及其他WTO成员对我提起反补贴调查的可能性是存在的。

  “谈判能力十分重要。”张玉卿这样对记者说。美国和欧盟的补贴争端从来就没停止过,上世纪的农产品出口补贴之争,使得乌拉圭回合延误数年达不成协议;现在又有“空客”生产补贴之争,究竟谁能占上风,除了“公理”之外,还要看谁更能将现有规则为我所用,包括在妥协中谋求利益平衡。此外,大家还应该知道,美国和欧盟都是“资深”GATT/WTO成员,按说应起表率作用,可实际上呢?每年上诉WTO的案件至少有1/3与它们有关,WTO争端解决机制相当部分的资源被其占用。所以中国用不着惧怕,作为一个有着相当贸易实力的新的WTO成员,被主要贸易伙伴上诉很正常。而大家也有同样的权利,今年中国就在铜版纸“两反”案中将美国上诉至WTO。
 


 

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